[뉴스프로] 디플로맷, 한국 백신 접종 늦은 이유

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Why South Korea Still Hasn’t Vaccinated Anyone
왜 한국은 아직 백신 접종을 시행하지 않았을까

South Korea’s delayed start to vaccinations is likely due to the government’s initial preference for domestic production.
한국의 백신 접종 착수가 지연된 것은 정부가 국내 생산을 선호했기 때문일 가능성이 있다.

By Justin Fendos February 18, 2021

South Korea has earned international plaudits as a model for its success in COVID-19 mitigation. Employing systematic approaches for testing, contact tracing, segregation, and quarantine, South Korea has, throughout the pandemic, managed to keep infection rates very low. Per capita, South Korea has suffered only 2.6, 1.8, and 5.6 percent of the infections in the U.K., U.S., and Germany, respectively.

한국은 성공적인 코로나19 억제의 본보기로서 국제적으로 찬사를 받았다. 한국은 검사, 접촉자 추적, 격리, 방역 등에 체계적인 접근법을 도입함으로써 팬데믹 전체에 걸쳐 감염률을 현저히 낮은 수준으로 유지했다. 한국의 코로나-19 1인당 감염률은 각각 영국, 미국, 독일 감염률의 2.6%, 1.8%, 5.6% 수준에 불과했다.

Compared to this success in containing transmission, South Korea has been noticeably slow in administering vaccines. In fact, as of this writing, not a single Korean citizen has been immunized. This is despite over 41 million in the United States and almost 16 million in the United Kingdom having already received their first injection. Vaccinations in South Korea aren’t scheduled to begin until February 26.

전염을 성공적으로 억제한 것에 비해 백신 접종에 있어서 한국은 눈에 띄게 더뎠다. 실제 이 글을 쓰는 시점에도 한국인들은 아무도 접종을 하지 않았다. 미국이 4,100만 명 이상, 영국이 거의 1,600만 명가량 1차 접종을 했는데도 불구하고 말이다. 한국은 2월 26일이 되어야 백신 접종을 시작할 예정이다.

In recent weeks, mounting public pressure motivated the South Korean government to follow in the footsteps of other nations and finalize vaccine import agreements. These agreements were struck at the end of January with several companies, including Pfizer and Moderna, securing enough vaccine to inoculate all Korean citizens. Despite the progress, many were left wondering: why did the government wait so long?

최근 몇 주간, 거세지는 대중의 압력으로 인해 한국 정부는 다른 나라들의 전철을 밟아 백신 수입 계약을 마무리 지었다. 지난 1월 말 화이자, 모더나 등의 기업과 체결한 이 계약으로 한국은 모든 국민이 접종할 만큼 충분한 물량을 확보했다. 이러한 진척에도 불구하고 많은 사람들은 왜 정부가 이토록 오래 기다렸는지 궁금해하고 있다.

It seems likely that the move toward imports signaled a significant strategy shift, perhaps one that the government was even reluctant to make. Although it is always difficult, as an observer in the public domain, to peer into the minds of government officials, it seems likely that the preferred strategy prior to these agreements was one emphasizing domestic production.

백신 수입을 향한 행보는 중대한 전략 변화를 시사하는 것으로 보인다. 아마도 이러한 변화는 정부가 마지못해 취한 것으로 보인다. 비록 일반 대중에 속한 관찰자로서 정부 관료의 마음을 들여다보는 것은 어렵지만, 이러한 수입 계약에 앞서 더 선호한 전략은 국내 생산에 힘을 실었던 전략으로 보인다.

In the decade preceding the pandemic, South Korea experienced a boom in drug and medical supply production. Generic drugs were especially popular, precipitating substantial export agreements with both the European Union and United States. Since 2014, the value of South Korean drug and medical exports roughly doubled, from .4 billion to .8 billion by 2019. Incidentally, it was also this domestic industry that allowed South Korea to quickly address its mask shortage during the spring of 2020, with government authorities coordinating with domestic manufacturers to resupply the entire country in a matter of weeks.

팬데믹 이전의 10년간 한국의 약품과 의료 용품 생산은 급속히 발전했다. 일반의약품이 각별히 인기가 많아 유럽연합과 미국 모두와 상당한 수준의 수출 계약을 체결하였다. 2014년 이후 한국의 의약품 수출액은 24억 달러에서 2019년 48억 달러로 대략 2배가량 증가했다. 공교롭게도 한국이 2020년 봄 마스크 부족 현상에 신속하게 대응할 수 있도록 한 것 또한 이 국내 의약품 산업으로서, 정부 당국은 국내 제조 업체와 조율해 몇 주 만에 마스크를 전국에 재공급할 수 있었다.

Coupled with growing confidence in its ability to mitigate virus dissemination, the South Korean government, beginning in the summer of 2020, embarked on a very aggressive strategy of connecting its domestic pharmaceutical manufacturers with foreign vaccine companies, cementing licensing agreements for domestic production. In July 2020, for example, SK-Biosciences reached an agreement with AstraZeneca. In August, a similar deal was struck with Novavax. In addition to licensing foreign vaccines, the South Korean government was also keen on encouraging domestic invention. Unfortunately, these latter efforts have lagged behind foreign competitors, precipitating doubts about Korean-invented vaccines being available in 2021.

바이러스 확산을 억제하는 능력에 대한 자신감이 커지면서 한국 정부는 2020년 여름부터 국내 제약회사를 외국 백신 회사와 연결하는 매우 공격적인 전략에 착수하여 백신의 국내 생산을 위한 라이선스 계약을 공고히 했다. 그 예로 SK바이오사이언스는 2020년 7월 아스트라 제네카와 계약을 체결했고, 8월에는 노바백스와 유사한 거래가 이루어졌다. 외국 백신에 대한 라이선스와 더불어 한국 정부는 국내 개발 장려에도 열성적이었다. 안타깝게도 국내 생산 노력은 외국 경쟁자들에 비해 뒤처졌고, 한국이 개발한 백신이 2021년에 사용 가능한지에 대해 의심을 불러일으켰다.

Whether through foreign or domestic patents, domestic vaccine production offers several important advantages. First is quality control. Countries like the U.K., which are importing vaccines from abroad, have virtually no authority or oversight over the production process. This essentially forces those countries to rely on safety standards set and enforced in other nations. Although most would agree standards in the United States and Germany are robust, the same can not be said for all countries currently exporting or expected to export COVID-19 vaccines. This lack of oversight essentially eliminates direct protection against faulty products, something the South Korean government was likely determined to avoid if possible, by distributing vaccines manufactured under domestic scrutiny.

외국 특허든 국내특허든 간에 국내에서 백신을 생산하는 것은 몇 가지 중요한 이점을 가져다준다. 첫째는 품질 관리이다. 외국에서 백신을 수입하고 있는 영국 같은 나라는 실제로 생산 과정에 대한 지휘권이나 감독권을 가질 수 없다. 이점은 이런 국가들이 다른 국가가 설정하고 실시하는 안전 표준에 억지로 의존할 수밖에 없도록 만든다. 비록 대부분의 국가들은 미국과 독일의 표준이 견고하다는 데 동의하겠지만, 현재 코로나19 백신을 수출하고 있거나 수출할 것으로 예상되는 모든 나라에 대해서도 같은 말을 할 수는 없을 것이다. 이러한 감독권의 부재는 결함이 있는 생산품을 직접 예방하는 것을 근본적으로 불가능하게 한다. 한국 정부는 가능하다면, 국내의 철저한 감시 하에 생산된 백신을 배포함으로써 이러한 점을 피하기로 결정했던 것으로 보인다.

Closely related to quality is legal liability. Here too, the United Kingdom caused quite a stir by being the first country to grant Pfizer legal indemnity protection, preventing the company from being sued by U.K. patients in the event of unanticipated medical complications. Although Pfizer’s vaccine does seem safe so far, there is always the possibility that there may be unanticipated long-term side effects. This raises an important ethical issue about whether companies should even be allowed to request immunity in exchange for vaccine sales. Such immunity essentially leaves citizens unprotected if negative consequences arise, forcing individuals or the state to foot any subsequent bills. This too is likely something the South Korean government wanted to avoid, if possible.

품질과 밀접하게 관련이 있는 것은 법적 책임이다. 여기서도 마찬가지로 영국은 화이자가 법적 배상 책임으로부터 보호받도록 해준 최초의 국가가 되어 파장을 불러 일으켰다. 이로써 화이자는 예기치 못한 의료 합병증이 발생할 경우, 영국 환자로부터 소송을 당하는 일은 없을 것이다. 비록 화이자의 백신이 어느 정도 안전해 보이지만, 예기치 못한 장기적인 부작용이 있을 가능성은 항상 존재한다. 이러한 점은 기업들이 백신 판매에 대한 대가로 면책특권을 요구하는 것이 허용되어야 하는지에 대한 중요한 윤리적 문제를 야기했다. 그러한 면책특권은 근본적으로 부정적인 결과가 발생할 경우, 국민들이 보호받지 못하게 하며 개인이나 국가가 그에 따른 모든 비용을 부담할 수밖에 없도록 만든다. 이것 역시 한국 정부가 가능하다면 피하고자 했던 부분 같다.

Why then the sudden change in strategy? In the first week of November, South Korea was experiencing an average of only 120 new COVID-19 cases per day nationally. Many observers, including myself, were lulled into the impression that South Korea’s aggressive mitigation procedures were so successful that they may be enough to carry a stable situation through the winter. Had this been true, South Korea may have been able to avoid the need for vaccine imports entirely.

그렇다면 왜 갑자기 전략이 바뀌었을까? 11월 첫째 주 한국의 코로나19 일일 신규 확진자수는 평균 120건이었다. 나를 포함한 많은 관찰자들은 코로나 확산세를 경감하고자 하는 한국의 공격적인 조치가 매우 성공적이어서 겨울을 안정적으로 보낼 수 있기에 충분하다고 예상했다. 이점이 사실이었더라면 한국은 백신 수입의 필요성을 완전히 피할 수 있었을지도 모른다.

Unfortunately, the months of December and January witnessed a significant wave of new cases, peaking at a high of over 1,240 per day. Although this was still much lower than what other countries were experiencing concurrently, the spike in infections nevertheless alarmed the public, forcing the government to reeval‎uate its position. Hostile media criticism likely accelerated the process, even motivating the prime minister to offer a formal apology.

안타깝게도 12월과 1월, 신규 확진자 수가 많이 늘어 하루 1,240건 이상의 확진자로 최고점을 찍기도 했다. 같은 기간 다른 국가의 확진자 수보다 훨씬 낮은 수치였지만 감염 급증으로 한국 국민들의 경각심이 높아져 한국 정부는 기존의 입장을 재평가할 수밖에 없었다. 적대적인 언론의 비판으로 전략 수정이 가속화되었고 총리가 공식적인 사과를 하기도 했다.

Moving forward, it seems likely that South Korea’s vaccination program will include some mix of imports with domestic products, especially if the former continue to experience delays. The second wave of December and January infections has since stabilized, with daily new cases back down to the 300s. Licensing agreements struck in 2020 remain valid and many foreign vaccine companies are already counting on South Korean firms to help them meet contractual obligations. This means South Korean companies are already set to play a significant role in contributing to global vaccine volume. Expansion of South Korean participation remains an ongoing process, with Moderna having just entered into talks last week to invest in a 0 million vaccine factory in Seoul, again highlighting South Korea’s favorable position as a well-reputed pharmaceutical manufacturer.

앞으로 한국 백신 프로그램은 국내 백신과 일부 수입 백신을 혼용할 것으로 보이며, 특히 수입이 늦어진다면 그렇다. 12월과 1월의 2차 유행은 그 이후로 안정되었고 하루 신규 확진자 수는 300명 대로 떨어졌다. 2020년 체결된 백신 라이선스 협정은 여전히 유효하며, 많은 외국 백신 회사는 자신들이 계약상 의무를 이행할 수 있도록 한국 기업들이 도울 것을 이미 기대하고 있다. 이는 한국 기업들이 전세계 백신 물량 생산을 맞추는 일에 중요한 역할을 하게될 것임을 의미한다. 한국의 참여 확대는 여전히 진행중인 사안으로서, 지난주 모더나는 서울 소재 백신 공장을 위해 2억 달러 규모의 투자를 위한 협상을 시작했고 이로써 명성 높은 제약사로서의 한국의 유리한 위치가 다시 한 번 부각되었다.

Several things do remain unclear, however. Among the uncertainties is when South Korean companies will be able to get their production online. It seems virtually certain that the first few batches of vaccine made domestically will be claimed by the South Korean government as replacements for foreign orders yet undelivered. However, the government has not yet fully specified which vaccines will be matched to recipients of which demographic, leaving open the possibility of some preferential selections later on.

그러나 몇 가지 사항은 여전히 불분명하다. 그 중 하나는 한국 기업들이 언제 생산 라인을 가동할 것인가 하는 점이다. 한국 정부는 국내에서 제조된 백신의 초도 물량 일부를 아직 도착하지 않은 외국 백신 주문량에 대한 대체품으로 사용할 것은 사실상 확실해 보인다. 다만 한국 정부는 아직 어떤 백신을 어떤 인구통계학적 수혜자와 일치시킬지 구체적으로 밝히지 않아, 후에 어떤 백신을 선호 선택할 것인지의 가능성은 열어두고 있다.

Another key uncertainty is the effect of COVID-19 variants on vaccine effectiveness. If modified vaccines become required to combat the variants, having an established domestic production process will significantly enhance South Korea’s ability to respond quickly and distribute new vaccines sooner. Domestic production, even in a limited capacity, will likely remain an important contributor in South Korea’s campaign toward herd immunity. In fact, I would predict, despite South Korea’s slow start to vaccination, that the country will still be one of the first to be fully vaccinated. The speed at which this result is achieved will likely be tied intimately to the speed at which its domestic infrastructure becomes operational.

또 다른 주요 불확실성은 코로나 변이 바이러스에 대한 백신의 효과다. 변이 바이러스를 퇴치하기 위해 수정된 백신이 필요할 경우, 이미 자리잡힌 국내의 생산 공정은 한국이 변이 바이러스에 신속하게 대응하고 새로운 백신을 더 빨리 보급할 수 있도록 그 능력을 크게 향상시킬 것이다. 비록 제한된 용량이지만, 국내 백신 생산은 한국의 집단 면역 정책에 중요한 공헌을 하게 될 것이다. 사실 나는 한국이 백신 접종을 더디게 시작했음에도 백신 접종을 가장 먼저 완료할 나라 중 하나가 될 것이라 예측한다. 백신 접종 완료 속도는 국내 인프라가 가동되는 속도와 밀접하게 관련될 가능성이 높다.

Justin Fendos is a professor at Dongseo University in South Korea.


미국 국제 전문지 디플로맷(The Diplomat)은 2월 18일자 Why South Korea Still Hasn’t Vaccinated Anyone (왜 한국은 아직 백신 접종을 시행하지 않았을까)라는 기사를 통해 한국의 백신접종 착수가 지연된 것은 정부가 백신의 국내 생산에 힘을 실었기 때문이라고 보도했다.

한국 정부는 2020년 여름부터 백신의 국내 생산을 위해 외국 백신회사와 국내 회사를 제휴시켜 라이선스 계약을 공고히 해왔다며, 한국이 백신 접종은 늦었지만 국내 생산 인프라를 통해 가장 먼저 완료할 나라가 될 것이라고 예측했다.

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